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대통령직인수위원회의 ‘구도심개발 특별법’, 구도심 활성화 전기될까?

김형중 기자 승인 2022.05.04 17:32 의견 0

대통령직인수위원회가 구도심을 주거복합타운으로 개발하기 위해 국민의힘과 ‘구도심 개발 특별법’ 제정을 논의 중인 것으로 전해졌다. 이 특별법은 규제 특례를 적용한 '복합개발혁신지구'를 지정해 수년간 개발이 멈춰선 서울 등의 구도심에 활력을 불어 넣는 방안이 핵심이 될 전망이다.

도시개발법상의 환지방식, 2·4대책, 도시정비법상의 관리처분방식이 현행 주요한 도심 개발 관련 법령이다. 공공주택특별법상의 2·4대책과 도시개발법의 경우 토지수용방식으로 진행돼 개발에 속도를 낼 수 있지만 공공주도로 진행되거나 기존 토지주에 입주권을 줄 수 없다. 도시정비법상의 관리처분방식으로는 각종 인허가 절차나 토지주 동의 등을 얻는 데 많은 시간이 소요돼 속도감 있는 추진이 쉽지 않기도 하다. 이러한 문제점을 극복하기 위해 민간 주도로 구도심 개발을 주도하겠다는 것이다.

윤석열 대통령 당선인은 이미 도심 역세권 복합개발을 통해 20만 가구를 공급하다고 공약한 바 있다. 대통령직인수위원회가 ‘구도심개발 특별법’을 추진하면서 2020년 12월 14일 이헌승 의원 등 국민의힘 의원 17명이 발의한 ‘도심 복합개발 추진을 위한 특례법안’에도 관심이 쏠리고 있다.

이헌승 의원 등은 제안 이유에서 “최근 4차 산업혁명 시대가 도래함에 따라 도시공간의 활용함에 있어 근접성(Proximity), 밀도(Density), 다양성(Diversity)을 고려함으로써 도시민의 삶의 질을 향상시키고 지속가능성을 제고하려는 시도가 전세계적으로 확산되고 있다”면서 “우리나라 도시는 대도시와 인근 지역의 개발토지 부족, 정형화된 개발방식 및 개발과정에서 과도한 규제의 존재 등으로 인하여 도시공간의 복합적이고 혁신적인 활용이 어려운 데다, 도심 내 주택공급이 충분하지 않아 주택가격이 가파르게 상승함에 따라 도시민의 주거비 부담도 크게 증가하고 있는 상황”이라고 지적했다.

이러한 문제점을 해결하기 위해 복합개발혁신지구 내에서 규제특례를 적용하여 복합개발혁신지구사업을 시행할 수 있는 근거를 마련해 도심 내 원활한 주택공급을 도모하는 동시에 도시공간의 혁신적 활용을 촉진하겠다는 것이다.

복합개발의 유형은 크게 3가지로 △빅데이터·자율주행차 등 ICT 융합산업과 주거시설을 복합해 조성하는 ‘첨단산업 중심형 복합개발혁신지구사업’, △국제회의·컨벤션·한류 콘텐트 산업과 주거시설을 함께 조성하는 ‘문화산업 중심형’, △노약자·1인 가구 등 주거 취약계층과 공공서비스 기능을 결합하는 ‘포용성장 중심형’이다.

그밖에 도시공간의 혁신성장을 뒷받침할 수 있는 시설 및 주택 등을 건설하여 인적·물적·사회적·제도적 자원을 이용하여 일자리 창출, 경제 활성화 및 생활복지 향상을 도모할 수 있는 사업도 포함돼 있다.

복합개발혁신지구사업을 시행하려는 시장·군수·구청장(*자치구의 구청장을 말한다) 또는 특별자치시장은 복합개발혁신지구계획을 수립해, 기초지자체장은 시도지사에게, 특별자치시장은 국토교통부장관에게 복합개발혁신지구 지정을 신청할 수 있도록 하여 서울, 부산, 인천 등에 산재한 구도심의 개발 활성화에 크게 기여할 것으로 보인다.

또한 시장·군수·구청장 또는 특별자치시장은 복합개발혁신지구계획에 민간의 창의적인 아이디어, 기술 및 전문성을 활용할 필요가 있다고 인정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 복합개발혁신지구계획의 전부·일부 또는 복합개발혁신지구사업의 제안을 공모할 수 있도록 하고 복합개발혁신지구사업을 하려는 자는 복합개발혁신지구계획을 수립하려는 시장·군수·구청장 또는 특별자치시장에게 복합개발혁신사업자의 지정을 신청할 수 있도록 해 민간 참여의 활성화가 기대된다.

한편, 대통령직 인수위와 국민의힘이 논의 중인 ‘구도심개발 특별법’에는 △각종 인허가와 환경영향평가 등을 간소화 하거나 규제 특례를 통해 아예 생략(인허가 의제 등) △토지주에게 우선입주권 부여, △용도지역제도(주거·상업·공업·녹지지역으로 토지의 용도를 구분해 각기 다른 용적률 상한을 적용하는 제도)의 예외 적용 방안도 검토되고 있는 것으로 전해졌다. 토지주와 입주자 간의 복잡한 권리관계, 까다로운 인허가, 환경영향평가의 문제 해결을 간소화하는 한편으로 용도지역제에 예외를 두어 파격적인 용적률을 허용하겠다는 것이다.

오세훈 서울시장이 ‘2040 서울도시기본계획(서울플랜)’을 발표한 세운지구 개발 구상안에 특별법이 첫 적용될 가능성이 높다. 2022년 4월 21일 서울시가 ‘녹지생태도심 재창조 전략’을 발표했는데, 청계천이 관통하는 세운지구는 대지 면적 43만9356㎡로 서울월드컵경기장의 두 배 규모다. 지하철 종로3가역, 을지로3·4가역, 충무로역이 지나는 지하철 교통 요지로 서울 도심의 사대문 안에서 유일하게 대규모 개발이 가능한 지역으로 평가되고 있다.

‘녹지생태도심 재창조 전략’의 핵심은 건축물 높이(90m 이하)와 용적률(600% 이하) 등 기존 건축규제를 과감하게 완화하고 그 반대급부를 원천으로 한 공공기여를 공원과 녹지로 조성해 도심 전체를 녹지로 연결하겠다는 것이 서울시의 계획이다.

이를 위해 서울시는 ‘녹지생태도심’을 만들기 위한 구체적인 실행전략으로 서울도심을 지역별 특성에 따라 3개 구역(△신규 정비구역 △기시행 정비구역 △특성 관리구역)으로 구분하고, 각 구역 별로 적합한 녹지공간 확보 방안을 제시했다.

△‘신규 정비구역’은 종묘~퇴계로, 동대문‧DDP 일대 등 아직 재개발이 이뤄지지 않아 낙후‧침체가 가속화되고 있는 지역은 고밀‧복합 개발로 녹지 네트워크를 구축하고 △‘기시행 정비구역’은 광화문~시청 일대 같이 이미 재개발이 끝난 구역으로, 공개공지 재구조화나 벽면녹화, 입체녹화 등을 통해 녹지공간을 확보하며 △‘특성관리구역’은 한옥밀집지역이나 인사동‧명동 같이 특성에 맞는 관리가 필요한 구역으로, 장소에 따라 녹지보행가로나 거점형 녹지쉼터 등을 조성한다는 것이다.

‘도심에는 주거시설이 없다’는 오랜 관념을 깨고 고밀‧복합 개발을 통해 업무‧상업‧문화시설은 물론 주거공간을 함께 조성하고 90m로 제한된 건축물 높이를 구역 여건을 고려해 재조정하며, 최고높이도 공공기여와 연계해 완화할 수 있도록 하겠다는 것이 서울시의 구상이다. 또한 600% 이하(도심부 일반상업지역 기준 도심부 외 800%)로 제한된 용적률도 시민을 위한 개방공간을 더 제공하는 경우 완화하겠다고 밝혔다.

이러한 서울시의 구상은 ‘구도심개발 특별법’에 포함될 것으로 용도지역제도(주거·상업·공업·녹지지역으로 토지의 용도를 구분해 각기 다른 용적률 상한을 적용하는 제도)의 예외 적용 방안과 큰 틀에서 공유되는 점이 있다.

이러한 이유에서인지 오세훈 서울시장은 2022년 5월 1일 <환영! 인수위의 ‘구도심개발 특별법’>이라는 제목의 포스팅에서 “서울에서는 직주근접을 실현하고 도심공동화를 막기 위해 도심복합개발을 하려고 해도 교육환경영향평가, 교육환경위생정화구역, 일정 규모 이상의 운동장 확보 등 복잡한 규제에 막혀서 유연성을 발휘하는 게 쉽지 않다”면서 “이번 인수위의 ‘구도심개발 특별법’ 추진은 복잡한 이해관계와 요구사항을 반영한 법률 부재로 답보 중이던 구도심 개발에 물꼬를 터주는 것을 넘어, 도심공간의 혁신적 활용까지 가능케 한다는 측면에서 천군만마를 얻은 기분”이라고 환영의 뜻을 밝혔다.

한편 이헌승 의원 등 국민의힘 의원 17명이 발의한 ‘도심 복합개발 추진을 위한 특례법안’이 명시한 상생협약(법안 제30조)의 내용은 도심지의 대표적인 저밀도 지역인 전통시장을 고밀도로 개발하고 그 중 일부 공간을 기부채납 받아 전통시장을 재입주 시키고 창업지원시설이나 장애인 복지시설‘시민을 위한 복합거점 공간’으로도 활용하자는 로컬노믹스의 제안과도 상통하는 측면이 있다 (로컬노믹스 전통시장 활성화 2부; 네덜란드 마크탈에서 배운다(시민을 위한 복합거점 공간) 참조).

이 법률안 제30조는 복합개발혁신사업자는 복합개발혁신지구의 주민, 주민협의체 등과 지역 활성화와 상호이익 증진을 위한 상생협약을 체결할 수 있도록 노력하여야 한다고 명시한 뒤 상생협약에 관한 표준적인 내용에 △복합개발혁신지구 주민(복합개발혁신지구 지정 이전 주민등록이 있는 주민으로 한정한다)을 위한 주택분양·임대 등 국토교통부령으로 정하는 계획, △복합개발혁신지구 상공인(복합개발혁신지구 지정 이전 사업자등록이 있는 상공인으로 한정한다)을 위한 상가분양·임대 등 국토교통부령으로 정하는 계획을 명시하도록 하고 있다.

특히 △차임과 차임인상률 안정화에 관한 사항, △임대차기간의 조정에 관한 사항, △상생협약 위반 시 제재사항, △창업지원시설 공급·운영 등 국토교통부령으로 정하는 취업 활성화 계획, △그 밖에 복합개발혁신지구 주민의 복지를 위한 노유자시설, 수련시설, 운동시설, 공원 등 대통령령으로 정하는 시설의 공급·운영이 명시돼 있다.

또한 △도시공간혁신특구에 입주하는 국내외 기업에 대한 조세 감면, △입주기업에 대한 용지매입비의 융자, 토지 등의 임대료 감면 등 자금 지원, △입주기업에 대한 의료시설, 교육시설, 주택 등의 편의시설 설치 자금 지원, △투자 기업에 대한 고용보조금ㆍ교육훈련보조금 등을 지급도 명시하고 있는데다 △토지 및 건물 등 현물의 기부채납, △복합개발혁신지구사업으로 준공된 공공시설의 운영 등 지원 방안과 개발 이익 환수 방안이 포함돼 있다.

한편 개발이익 환수와 관련해서도 △개발이익의 환수기준, 절차 및 방법 등에 대하여 관할지방자치단체의 장 및 개발혁신사업자의 의견 청취, △복합개발혁신사업자의 적정이윤을 고려 의무 부과를 명시해 시장 원리에 부합하는 개발이익 환수가 가능할 것으로 보인다.

현실적으로 국회를 통한 입법 가능성과 특히 조례 제정권을 가진 지방의회의 구성 등 임박한 동시지방선거의 결과에 따라 구체적인 모습은 달라지겠지만 민간과 시장이 주도하는 구도심 재활성화를 구상하고 있다는 점에서 주목할 필요가 있다고 본다.

https://www.youtube.com/watch?v=QcsWqadoSWU

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